Kiedy kilka obiektów handlowych może zostać objętych jedną decyzją o warunkach zabudowy?

Decyzja WZ – nie dla obiektów handlowych > 2000 m2

Nie wszystkie obiekty budowlane mogą być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Warunków zabudowy nie można uzyskać dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. „Stawianie” tych obiektów rządzi się swoimi prawami. Stanowi o tym wprost art. 10 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: „Ustawa”). W świetle tych przepisów obszary, na których ten rodzaj obiektów może być sytuowany określa się w studium, a ich lokalizacja może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja WZ – dla obiektów handlowych < lub = 2000 m2

Powyższe reguły nie odnoszą się do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży mniejszej lub równej 2000 m2, co oznacza, że mogą być one lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym art. 64 ust. 2 Ustawy wymaga, aby wniosek o ustalenie dla nich warunków zabudowy określał powierzchnię sprzedaży. Wymóg ten ma na celu zagwarantowanie, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nie powstanie obiekt o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2. W praktyce orzeczniczej uznaje się za spełnienie tego wymogu zapis w decyzji o warunkach zabudowy, iż „powierzchnia sprzedaży nie przekroczy 2000 m2” (tak: wyrok WSA w Lublinie z dnia 16.09.2021 roku, II SA/Lu 131/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.08.2018 roku, IV SA/Wa 2933/17).

Co zalicza się do powierzchni sprzedaży?

Zgodnie z art. 2 pkt 19) Ustawy przez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

Co oznacza obiekt handlowy stanowiący całość techniczno-użytkową?

Próby zdefiniowania tego pojęcia podjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Najczęściej powoływanym orzeczeniem w tym zakresie jest wyrok NSA z dnia 10 października 2017 roku, II OSK 2398/16, w którym przedstawiono wykładnię historyczną:

„Pojęcie „całość techniczno-użytkowa” funkcjonowało na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: „P.b.”), przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Ustawodawca pojęciem tym posługiwał się przy definiowaniu obiektu budowlanego, a dokładniej – budowli. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest bezpośredniego odesłania do Prawa budowalnego w zakresie omawianego pojęcia. Z uwagi jednak na powiązanie obu ustaw w ramach procesu inwestycyjnego (pierwszym etapem jest ustalenie warunków zabudowy terenu, a następnym – postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), dopuszczalnym jest odwołanie się do dorobku orzecznictwa dotyczącego „całości techniczno-użytkowej”, wypracowanego na gruncie Prawa budowlanego, jak również ustawyz dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785), która do Prawa budowlanego wprost odsyła (art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2).”

„W wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. P 33/09 (OTK-A z 2011 r. Nr 7, poz. 71), Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy definicji „obiektu budowlanego”. W uzasadnieniu TK stwierdził, „że w wypadku tej części definicji obiektu budowlanego, która dotyczy budowli, występuje błąd amfibologii, nie wiadomo bowiem, czy całość techniczno-użytkową ma stanowić sama budowla, czy też budowla wraz z instalacjami i urządzeniami. Za pierwszym z przedstawionych wariantów interpretacyjnych opowiedział się NSA explicite w: wyroku z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2112/08, Lex nr 576210; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2168/08, Legalis; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 1066/09, Legalis; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 1931/09, Legalis; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 1932/09, Legalis; natomiast za drugim z nich, implicite, w wyroku z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1101/08, Lex nr 553973. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy zgodzić się z poglądem dominującym w orzecznictwie, za czym przemawiają wnioski wynikające z porównania treści lit. a i lit. b pkt 1 art. 3 u.p.b. Skoro ustawodawca nie zastrzegł, by warunkiem uznania za obiekt budowlany w postaci budynku było tworzenie całości techniczno-użytkowej przez budynek oraz związane z nim instalacje i urządzenia techniczne (podkreślenie Sądu), to trudno byłoby uzasadnić, dlaczego taki warunek, odnoszący się tym razem do budowli oraz związanych z nią instalacji i urządzeń, miałby występować w wypadku obiektu budowlanego w postaci budowli„.

Czy dwa lub więcej obiektów handlowych zawsze stanowi całość techniczno-użytkową podlegającą sumowaniu?

Nie, orzecznictwo sądów administracyjnych dostarcza konkretnych przykładów, gdzie dwa lub więcej obiektów budowlanych nie stanowi całości techniczno-użytkowej.

I tak, w wyżej cytowanym wyroku NSA wskazano m.in., że:

• „(…) nie można podzielić stanowiska WSA, jakoby wspólne dla dwóch odrębnych budynków instalacje i urządzenia techniczne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które w rozumieniu Prawa budowlanego stanowią „urządzenia budowlane” (art. 3 pkt 9 P.b.), przesądzały, że oba budynki stanowią „całość techniczno-użytkową” obiektu handlowego. Argumentem świadczącym o „całości techniczno-użytkowej” nie może być również fakt objęcia jednym wnioskiem dwóch odrębnych budynków, a także okoliczność, że inwestycja dotyczy jednej działki, której powierzchnia – co również nie może być pomijane – przekracza 1,2 ha.”

W wyroku z dnia 10 marca 2021 roku, II SA/Łd 355/20 WSA w Łodzi dodał, że inwestycja polegająca na budowie trzech nieprzylegających do siebie obiektów handlowych, w których powierzchnia sprzedaży każdego z nich nie przekroczy 2000 m², nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Z uwagi na wzajemne oddalenie budynków od siebie WSA uznał, że pod względem funkcjonalnym i użytkowym stanowią one odrębne obiekty handlowe.

Podobne stanowisko wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 października 2021 roku, II SA/Po 48/21. Stwierdził, że inwestycja 3 budynków handlowo – usługowych (gdzie budynki A i B pozostawały ze sobą w odległości 3 m) nie tworzy całości techniczno-użytkowej.

Co zrobić gdy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę zachodzi możliwość przekroczenia przez obiekt budowlany powierzchni sprzedaży 2000 m2?

Jeśli na etapie udzielania pozwolenia na budowę okaże się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej widzi rozbieżność między planowanym zakresem inwestycji a warunkami zabudowy, to inwestor może wystąpić do organu, który ustalił warunki zabudowy o zmianę tej decyzji, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. We wniosku o zmianę tej decyzji inwestor może wskazać, że powierzchnia sprzedaży wynosi maksymalnie 2000 m2 dla każdego obiektu handlowego (każdy z nich będzie stanowił całość techniczno-użytkową).