Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: PB): Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca zawęził tym samym krąg podmiotów, które mogą zostać uznane za stronę w tym postępowaniu w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. O ile pierwsze zdanie przepisu 28 ust 2 PB nie powinno budzić wątpliwości, to nie można tego samego powiedzieć o zdaniu drugim, które odnosi się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został z kolei zdefiniowany w art. 3 pkt 2) PB, zgodnie z którym jest to: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem dla prawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, kluczowym będzie wyjaśnienie pojęcia ograniczenia w zabudowie terenu i wskazanie, jakie przepisy odrębne należy wziąć pod uwagę podczas wyznaczania terenu w otoczeniu obiektu budowlanego.
Obszar oddziaływania – definicja
Przed wyjaśnieniem w jaki sposób powinno wyznaczać się krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, należy zauważyć, że do 19 września 2020 r. w obrocie prawnym funkcjonowała inna definicja obszaru oddziaływania, która brzmiała następująco: Ilekroć w ustawie jest mowa o: (…) 20) obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Porównanie starego i nowego brzmienia definicji obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do konkluzji, że poprzednio obowiązująca definicja była dużo szersza i obejmowała swoim zakresem wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Pojęcie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu zawiera w sobie ograniczenie zabudowy (które jest pojęciem węższym) i jednocześnie obejmuje różne inne formy ograniczeń, takie jak: hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody, wzmożony ruch samochodów etc. Należy zatem stwierdzić, że ograniczenia zabudowy były do tej pory traktowane jako jedno z wielu możliwych ograniczeń w zagospodarowaniu.
Obecnie obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć jako obszar, w stosunku do którego planowany obiekt budowlany wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych. Innymi słowy, jeżeli konkretne przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora jakieś obowiązki lub ograniczenia związane z zabudową jego działki w odniesieniu do działki sąsiedniej (nie tylko bezpośrednio sąsiadującej), to w takim wypadku właściciel tej działki (zarządca, użytkownik wieczysty) będzie stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Przez przepisy odrębne, o których mowa w definicji obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające ograniczenia / utrudnienia w zabudowie terenu (ale już nie te, które dotyczą zagospodarowania terenu). Przede wszystkim będą to: przepisy przeciwpożarowe, przepisy z zakresu prawa wodnego, przepisy z zakresu ochrony zabytków, uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy techniczno – budowlane etc.
Jak słusznie wskazała A. Despot- Mładanowicz w publikacji „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany” pod red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski z 2021 r.: (…) zmiana legislacyjna spowodowała, że definicja odeszła od „ograniczeń w zagospodarowaniu terenu” i cały ciężar normatywny przeniosła na „ograniczenia w zabudowie terenu”. (…) Zatem obszarem oddziaływania obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych wynikające z przepisów dotyczących zabudowy. Bez znaczenia dla określenia tego obszaru pozostają natomiast jakiekolwiek inne subiektywne uciążliwości.
Obszar oddziaływania – prawo budowlane
Aktualnie kreuje się nowa linia orzecznicza sądów administracyjnych, która uwzględnia omówioną powyżej nowelizację PB. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 maja 2022 r., II SA/Kr 1049/21 słusznie zwrócił uwagę na odległości pomiędzy planowanymi i istniejącymi budynkami, a nie jedynie działkami ewidencyjnymi. W konsekwencji skład orzekający uznał, że rację miały organy, które nie uznały właściciela sąsiadującej działki za stronę. W wyroku wskazano, że: (…)Projektowany garaż tymczasem wystaje jedynie maksymalnie 1,7 m ponad pozom gruntu i jest oddalony o 12,5 m od granicy nieruchomości skarżącej. Nie jest zatem możliwe, by ta część obiektu w jakikolwiek sposób zacieniała nieruchomość skarżącej. Podobnie cześć mieszkalno-usługowa obiektu z racji swoich gabarytów i oddalenia aż od 85 m nie rzuca w dniach określonych w warunkach technicznych wynikających z cyt. wyżej Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. żadnego cienia na nieruchomość skarżącej. Nie jest zatem zasadny zarzut oddziaływania na nieruchomość skarżącej poprzez jej zacienienie, a twierdzenie skarżącej w tym zakresie nie jest poparte żadnym dowodem ani nawet analizą, i pozostaje jedynie hipotetyczną obawą na przyszłość. Nie dotyczy też istniejącego aktualnie stanu rzeczy, a jedynie potencjalnej możliwości ograniczenia dalszej zabudowy nieruchomości skarżącej. Imisje tymczasem w rozumieniu cywilnoprawnym nie dotyczą hipotetycznego potencjalnego zagrożenia ze strony nieruchomości sąsiednich, ale już istniejącego, skonkretyzowanego odziaływania na nieruchomość sąsiednią. (…) W ocenie Sądu nie jest również zasadnym zarzut potencjalnego oddziaływania w zakresie immisji spalin z projektowanego garażu, albowiem obiekt w tym zakresie jest znacznie oddalony od granic nieruchomości skarżącej (12,5m), a jeszcze zacznie dalej (29m) od budynku posadowionego na jej nieruchomości.
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 roku, II OSK 1443/19 skład orzekający trafnie zauważył, że celem nowelizacji PB w części dotyczącej definicji obszaru oddziaływania obiektu było zawężenie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W przedmiotowym wyroku wskazano, że: (…)Zauważyć należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).
(…) Pogląd Sądu pierwszej instancji dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych z późn. zm. ustawy – Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.
Z kolei w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2022 roku, II SA/Go 121/22 wskazano, że sam fakt pozostawania w bliskim sąsiedztwie do terenu inwestycji, nie oznacza automatycznie, że właściciel / zarządca / użytkownik wieczysty sąsiadującej nieruchomości zostanie uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Mierząc się z problemem ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w praktyce, należy mieć na uwadze fakt, że zmieniona definicja obszaru oddziaływania obiektu funkcjonuje stosunkowo od niedawna i istnieje sporo orzeczeń, które podchodzą do ustalenia kręgu stron postępowania bardzo szeroko. Za przykład może posłużyć tutaj stosunkowo niedawno wydane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 206/22, gdzie wskazano, że: Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (…). Oznacza to, że stroną postępowania jest nie tylko podmiot, któremu inwestycja narusza interes prawny, ale także ten, na czyją nieruchomość inwestycja może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełnione są wszelkie wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. (…). Dlatego też w toku postępowania podmiot ten powinien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności.
Należy również pamiętać, że w orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że wystarczy jedynie uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiadujące, aby zaistniała konieczność uznania właścicieli tychże nieruchomości za strony postępowania. Jak wskazał A. Kosicki w publikacji: „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany” pod red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski z 2021 r.: Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z 7.12.2010 r., II SA/Po 673/10, LEX nr 754505). (…)Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18.10.2007 r., II SA/Gd 173/07, LEX nr 490238).
Najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza w kierunku zawężenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co należy ocenić pozytywnie. Nie można jednak zapominać, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, a długi czas funkcjonowania starej definicji obszaru oddziaływania obiektu w obrocie prawnym, doprowadził do powstania bogatej bazy orzeczeń w tym zakresie, na którą mogą powołać się organy i sądy orzekające w danej sprawie.
****************
Tekst został opublikowany w wydaniu Grudzień/2022 Real Estate Magazine.